SAKISIDA

 

CGD-Infos : Parlementarisme et consolidation démocratique au Burkina Faso :

Bilan de la IVème Législature

Conformément à son plan stratégique 2008-2012, le CGD mène un travail de monitoring du travail parlementaire dont l’objectif global est de renforcer l’imputabilité du parlement burkinabè, c’est-à-dire d’amener les députés à rendre compte à l’opinion publique de la manière dont ils exécutent leurs missions constitutionnelles. Il s’agit dans cette optique de déboucher sur des recommandations qui feront l’objet de plaidoyers auprès des autorités politiques en vue d’un renforcement de la qualité du travail parlementaire. C’est dans cet esprit que le CGD a décidé au cours de l’année 2012 de réaliser une étude monitoring sur le bilan de la 4 ème Législature.

 

Comme sujet de recherche, le bilan de la Législature 2007-2012 est très ambitieux au regard de

l’étendue du champ d’investigation. C’est pourquoi, le Centre a choisi de s’appesantir sur une

problématique plus réaliste en focalisant son attention sur, d’une part l’analyse de la trajectoire

institutionnelle du Parlement et d’autre part, sur son ancrage en tant que système d’action publique.

Le néo-institutionnalisme historique a servi de cadre théorique à cette étude dont le présent Cgd-infos restitue la substance.

 

I. Le Parlement en tant qu’institution

 

Dans cette première partie ont été traitées la trajectoire historique de l’institution parlementaire

burkinabè (1) et les "structures d'opportunités politiques" offertes par le Parlement (2).

1) La trajectoire historique du Parlement

L’analyse de la trajectoire de l’institution parlementaire sous la 4ème Législature a permis de faire

ressortir les usages, les modes de délibération et de négociation qui structurent son fonctionnement

(a). Cette réflexion s’est également intéressée à la perspective d’émergence d’une logique identitaire et institutionnelle au niveau du Parlement burkinabè (b).

a) Les usages établis de délibération et de négociations

L’analyse du Parlement en tant qu’institution politique a permis d’examiner ses modes de

fonctionnement formels et informels. Ce qui apparait comme invariant dans cette évolution sous la 4ème Législature, c’est le rôle hégémonique du CDP qui crée une asymétrie de pouvoir entre l’Exécutif et le Législatif. En effet, la nature hybride du régime burkinabè limite la capacité du Parlement àexercer sa fonction de contre-pouvoir. La prépondérance des modes informels de délibération sur les règles officielles censées régir son fonctionnement renforce la nature partisane de l’institution et annihile tout progrès vers une identité institutionnelle.

Au nombre de ces modes informels, on peut citer le cas des questions « ripostes » à travers lesquelles le groupe parlementaire CDP défend le gouvernement. Ces questions orales complaisantes sont posées aux ministres par les députés du CDP lorsqu’ils estiment que les dits ministres seront en difficultés pour répondre à des questions émanant de l’opposition. Dans certains cas, ce sont les ministres eux-mêmes qui « commanditent » les questions auprès des députés de leur camp afin de se donner une visibilité. Ces questions qui sont soigneusement choisies par les ministres s’articulent autour des domaines dans lesquels ils pensent avoir eu quelque succès.

En outre, certains enquêtés affirment qu’au sein du groupe parlementaire CDP, il a été instauré une pratique informelle consistant à rédiger des questions orales ou écrites et à les distribuer aux députés pour qu’ils en soient les auteurs officiels. En d’autres termes, certaines questions ne seraient pas pensées et initiées par les députés eux-mêmes, mais par une « équipe technique » au sein de leur groupe parlementaire. Tout comme les questions « commanditées » par les ministres, ces questions « prêt-à-porter » ne visent pas à exercer un contre-pouvoir sur le pouvoir exécutif mais ont pour objectif de le renforcer. Ces pratiques informelles de gouvernance ne sont pas de nature à améliorer la qualité du travail parlementaire. D’où son institutionnalisation précaire.

b) Une institution à identité précaire

Si de par la routinisation de la démocratie électorale, il a indubitablement gagné sur le registre de la maitrise technique de ses missions, il n’en demeure pas moins que sa faible capacité à assumer sa fonction de veille démocratique et à s’approprier les attentes des citoyens freine son ancrage

institutionnel. C’est pourquoi, la 4ème Législature n’a pas créé une dynamique d’ancrage institutionnel du Parlement.

L’hypothèse institutionnelle suggère que l’institution parlementaire soit capable de s’autonomiser et de se différencier des autres organes de l’État (Exécutif, Judiciaire) et de toute autre force politique (partis politiques, armée, opérateurs économiques, etc.). D’un point de vue symbolique et institutionnel, il est évident que les députés sont une composante distincte des autres fractions de l’élite politique. Ils sont identifiables à travers les immatriculations de leurs véhicules ; dans les provinces, ils sont considérés comme des notables et des élites sociales. Mais cette différenciation politique ne se traduit pas en général par une réelle institutionnalisation de la fonction de contrepouvoir.

S’il est établi que les députés expriment de temps à autre des opinions contraires à celles de leurs

partis, ces velléités de liberté ne s’expriment pas dans le vote. La loyauté politique a toujours pris le dessus sur les devoirs constitutionnels du député. Par exemple, les députés de la majorité estiment exercer une fonction oppositionnelle en faisant preuve de sens critique, tandis que la peur de légitimer le pouvoir en place conduit souvent les députés de l’opposition à s’opposer à des politiques qu’ils pensent pourtant positives. On comprend aisément dans un tel contexte que le Parlement ne soit pas en mesure de promouvoir son identité et d’agir de manière substantielle sur la consolidation démocratique. L’analyse du rapport du Parlement aux citoyens à travers sa structure d’opportunité politique corrobore davantage cette thèse.

 

2) Les structures d’opportunité politiques offertes par le Parlement

 

L’analyse de ces structures d’opportunités politiques a été appréhendée à travers le degré d’ouverture et de fermeture de l’institution (a) et la stabilité et l’instabilité des alignements politiques (b).

a) Le degré d’ouverture et de fermeture de l’institution

La notion de structure d’opportunité politique « renvoie à l’ensemble des caractéristiques d’un régime ou de ses institutions qui, à un moment donné, facilitent ou au contraire entravent l’action collective de certains acteurs politiques»1. L’analyse politique sous le prisme de cette théorie est féconde lorsqu’on applique au Parlement burkinabè. La structure d’opportunités politiques du Parlement burkinabè n’est pas de nature à développer des relations harmonieuses entre l’Assemblée nationale et les citoyens. Pourtant, c’est là une condition indispensable à la légitimation du Parlement comme institution au service et à l’écoute des citoyens. Une étude du CGD de 2011 sur les relations entre le Parlement et les citoyens a l’émergence des mouvements sociaux. Sidney Tarrow l’a décomposé et opérationnalisé en quatre éléments :

 i) le degré d’ouverture et de fermeture des institutions publiques ; ii) la stabilité ou l’instabilité des alignements politiques ;

iii) la présence ou l’absence d’alliés influents apportant leur soutien au mouvement considéré ; iv) l’existence de conflits et de divisions au sein des élites. Voir Olivier Fillieule et al (dir.),

 

Dictionnaire des mouvements sociaux, Paris,

Presses de Sciences Po, 2009, p. 530. montré qu’il existe des mécanismes juridiques et politiques pour promouvoir le dialogue entre parlementaires et citoyens.

Il faut reconnaitre que le Parlement a réalisé des progrès notables sous la 4ème Législature dans le

dialogue avec la société civile. Selon les domaines, les commissions parlementaires font appel à des organisations de la société civile pour échanger sur les projets ou propositions de lois. Ces pratiques s’intègrent dans la démocratie participative qui tente de remédier aux insuffisances de la démocratie représentative

 

2. Les députés ont renforcé ce dialogue avec la société civile à travers les activités des réseaux parlementaires comme le réseau Burkindi par exemple.

Il est clair toutefois que la capacité d’influence de la société civile sur les parlementaires est encore faible à cause du rôle hégémonique du CDP. Aussi, la question mérite-t-elle d’être posée de savoir si ce semblant d’ouverture de l’Assemblée nationale ne sert pas d’instrument de légitimation des décisions du parti au pouvoir. C’est en tout cas l’impression qui se dégage du degré d’appropriation des recommandations de la société civile sur les réformes politiques et institutionnelles de 2009 et 2012. On peut affirmer de manière générale la fonction de mise sur agenda des demandes sociales est

insuffisamment assumée par le Parlement malgré des efforts jusqu’ici consentis. Autant dire qu’en dépit des actions engagées, le degré d’ouverture de l’institution à son environnement social est à améliorer. La perspective de cette ouverture est fonction de la nature des alignements politiques.

b) La stabilité et l’instabilité des alignements politiques

La structure d’opportunités politiques de l’institution parlementaire est structurée par la forte cohésion de l’élite dirigeante. Ce facteur politique rend aléatoire la perspective d’alliance stratégique entre parlementaires et société civile. L’élite dirigeante burkinabè est pourtant loin d’être homogène d’un point de vue politique et fait face à des conflits internes comme l’illustre la distinction subtile que tente de faire accepter l’ADF/RDA entre la notion de majorité parlementaire et de majorité présidentielle. Au sein même CDP, les contradictions et les conflits internes s’expriment dans le champ parlementaire. Sur plusieurs projets de textes, des contradictions majeures sont apparues entre les députés du CDP dans les travaux en commission. Il faut par conséquent admettre que l’élite dirigeante est loin d’être de refléter l’image d’unité et de cohésion que l’on tend à lui prêter.

Cependant, malgré ces divisions internes, les membres de l’élite dirigeante s’accordent sur les

fondamentaux et parviennent à gérer le pouvoir de manière plus ou moins collégiale. En général, les contradictions sont habilement contenues et ne remettent pas en cause la cohésion extérieure de l’élite dirigeante. Ce facteur de cohésion minimise les chances d’une alliance politique ponctuelle ou permanente entre les députés et la société civile. On peut donc dire que la structure d’opportunités politiques appréhendée sous l’angle de la stabilité et instabilité politique limite la capacité d’ouverture politique du Parlement.

Cette stagnation des alignements politiques par la perpétuation de l’entreprise Compaoré tend à ruiner toute perspective d’institutionnalisation du Parlement comme acteur crédible de la consolidation

démocratique. Mais cette variable systémique ne peut pas occulter les facteurs stratégiques, en particulier les visées « électoralistes » des députés de la majorité au pouvoir incapables de transcender leurs intérêts politiques au profit de la démocratie. Il est indéniable que les députés sont conscients de leur rôle et qu’ils contribuent énormément à l’amélioration des débats politiques à l’hémicycle, mais la logique partisane a toujours neutralisé leurs velléités à s’émanciper de la tutelle partisane.

 

 

Jean Pierre Gaudin, La démocratie participative, Paris, Arman colin, 2007

 

II. Le Parlement en tant qu’organisation et système d’action publiqu

En tant d’organisation et système d’action publique, l’étude s’est orientée vers l’analyse du travail parlementaire en matière de démocratie et de bonne gouvernance (1) et les enjeux du retour au bicaméralisme avec la création du Sénat (2).

1) La performance du Parlement en matière de démocratie et de bonne gouvernance

La performance de la 4ème Législature peut être évaluée à l’aune de la contribution de l’institution

parlementaire à faire avancer la démocratie et la bonne gouvernance. Cette perspective implique

l’analyse du rôle joué par le Parlement dans le cadre de la lutte contre la corruption (a) et dans le

processus de réformes politiques et institutionnelles (b).

a) La bonne gestion des affaires publiques : le cas de la corruption

D’habitude, les députés ont été toujours réticents à des mesures législatives hardies contre la

corruption. On constate cependant des progrès sous la 4ème République avec la création du réseau de parlementaires contre la corruption dénommé Burkindi. Ce réseau a mené plusieurs activités en faveur d’une gestion transparente des finances publiques

 

3. Sous son impulsion, le Parlement a mis en place

deux commissions d’enquête parlementaires, l’une sur les marchés publics et l’autre sur les

subventions dans le secteur de la santé

 

4. En attendant de connaitre la suite que les autorités donneront à ces enquêtes, l’on peut se féliciter du débat qu’elles ont suscité dans la presse. Toutefois, on pourrait se demander pourquoi c’est seulement vers la fin de la Législature que le Parlement s’est investi dans la lutte contre la corruption

 

. Face à cette interrogation, l’opposition estime que la lutte contre la corruption n’a jamais préoccupé la majorité parlementaire qui s’en accommode. Par contre, la majorité parlementaire avance comme raison de ce faible engagement du Parlement sur ce dossier le coût financier exorbitant des enquêtes parlementaires.

Au-delà de ces positions, ce qui apparait décisif dans ce processus, c’est la conjoncture politique,

selon qu’elle soit favorable ou non. C’est seulement lorsque le pouvoir en place se sent menacé par les mouvements sociaux qu’il montre des signes de bonne volonté en matière de bonne gouvernance. Il faut rappeler d’ailleurs que les députés avaient rejeté en 2009 la proposition de la société civile d’interdire la corruption électorale. Cette attitude suspecte du Parlement vis-à-vis de la corruption n’a rien de surprenant pour qui connait la dynamique du régime Compaoré dont une des stratégies de survie repose sur la redistribution des prébendes tirées des ressources publiques. Dans le domaine des réformes politiques, les mêmes logiques ont conduit à des résultats tout aussi mitigés.

b) La qualité des règles du jeu démocratique

De par ses fonctions, l’Assemblée nationale doit contribuer à l’émergence de règles du jeu politique consensuelles et équitables. Sous la 4ème République, elle a pris de nombreuses initiatives visant à satisfaire cette exigence démocratique. Les réformes engagées en 2009 par l’Assemblée nationale ellemême et celles de 2012 initiées par le gouvernement suite au CCRP et des Assises nationales ont

marqué la 4ème Législature

Les réformes politiques de 2009 ont permis d’adopter des textes importants susceptibles d’améliorer la gouvernance démocratique. On peut citer à cet effet la loi sur le quota genre, le rehaussement de la caution aux élections présidentielles, le vote des Burkinabè de l’extérieur, etc. Nonobstant ces

3

 

En partenariat avec le NDI et le REN LAC, le réseau Burkindi travaille sur une proposition de loi contre la

corruption

4

 

Ces commissions ont été mises en place le 10 janvier 2012 et ont rendu leurs rapports le 27 mars 2012 au président

de l’Assemblée nationale.

5

réformes positives, l’Assemblée nationale a déçu sur beaucoup de sujets essentiels qui touchent à la

qualité des règles du jeu démocratique. C’est le cas de la réglementation du financement privé des

partis politiques et de l’autorisation des candidatures indépendantes aux élections locales et

législatives.

Les réformes engagées en 2012 dans le sillage des travaux du CCRP et des Assises nationales sont

plus substantielles

 

5. Mais à l’analyse, tout comme d’ailleurs celles de 2009, ces réformes ne changent

pas fondamentalement la nature du régime burkinabè qui reste foncièrement présidentialiste.

L’essentiel des réformes de fond que la société civile a souhaité voir adoptées ont été occultées ou

rejetées comme en 2009. Si on note des progrès comme la constitutionnalisation du genre et de la

chefferie traditionnelle, la plupart des réformes adoptées sont mineures en termes de portée sur la

gouvernance démocratique

 

6. La création d’un sénat, institution à utilité douteuse, conforte cette

analyse.

2) Les enjeux du retour au bicaméralisme avec la création d’un Sénat

Le débat sur le retour au bicaméralisme appelle à s’interroger dans un premier temps sur les

enseignements à tirer de l’expérience de la Chambre des représentants (a). Cette réflexion parait

fondamentale pour discuter la pertinence et l’opportunité de la création d’un Sénat (b).

a) L’expérience ratée de la Chambre des représentants : entre pragmatisme et logique

conservatrice

Certains auteurs considèrent la création de la Chambre des représentants au début de la 4

 

ème

République comme une avancée significative dans la construction étatique

 

7. Cette institution était

perçue comme un mécanisme d’indigénisation et de légitimation de l’État post colonial au Burkina

Faso. De l’avis de Basile Guissou, elle était même «

 

la plus importante innovation du projet du Constitution »

de la 4

 

ème République8.

Aux antipodes de cette position, une autre perspective fait valoir que la création de la Chambre des

représentants répondait moins à une volonté d’indigénisation de l’État qu’à une stratégie de

domination politique. Vu sous cet angle, le bicaméralisme visait à préserver l’hégémonie du régime

Compaoré menacé avec l’ouverture démocratique. Cette situation faisait craindre aux dignitaires du

Front populaire un échec aux élections législatives et une percée des partis d’opposition, toute chose

qui mettrait à mal l’autorité du président Compaoré. La création de la Chambre de représentants

devait ainsi servir de contrepoids à l’Assemblée nationale au cas où celle-ci serait dominée par

l’opposition.

C’est pourquoi, le pouvoir en place s’est battu pour faire en sorte que les structures populaires issues

de la Révolution soient dominantes au sein de la Chambre des représentants. Ainsi, initialement

constituée pour servir d’instrument au régime Compaoré, cette institution était devenue inutile et

encombrante, d’où la décision de la supprimer en 2002 de manière arbitraire et sans débat sérieux.

Dans cette perspective, le retour au bicaméralisme avec la révision de juin 2012 suscite des

interrogations.

5

 

Les principales articulations de la révision constitutionnelle adoptée ont trait à la constitutionnalisation de la

chefferie traditionnelle et du genre, à l’équilibre des pouvoirs entre les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, au

Conseil constitutionnel, au Conseil supérieur de la communication (CSC), à l’amnistie pour les chefs d’État de 1960 à

la date d’adoption de la loi, etc.

6

 

Le choix du président du Conseil constitutionnel par ses pairs, l’investiture du premier ministre par le Parlement,

l’amnistie à Blaise Compaoré, etc.

7

 

Basile Guissou, Burkina Faso : un espoir en Afrique, Paris, L’Harmattan, 2010, p. 185.

8

 

Ibid

6

b) La création du Sénat : une institution de trop ?

Les Assises nationales de décembre 2011 avaient recommandé la création du Sénat en ces termes :

 

«

(…) un consensus s’est dégagé pour la création à moyen terme d’un sénat doté d’un pouvoir législatif, et d’un pouvoir

d’interpellation du gouvernement. Son président pourrait assurer l’intérim de la Présidence de la République en cas de

vacance. Ce Sénat pourrait être à composition réduite et comprendre»

 

9.

Cette recommandation avait déjà fait

consensus lors du CCRP

 

10. En termes de composition, il est proposé qu’il soit constitué « entre autres,

des représentants des collectivités territoriales, des autorités coutumières et religieuses, du patronat, des travailleurs et de

la diaspora »

 

11

ainsi que des anciens Chefs d’État qui seraient « membres de droit à condition qu’ils renoncent

à la politique active »

12.

La création d’un Sénat semble obéir à la même logique conservatrice qui a déterminé la naissance et la

disparition de la Chambre des représentants. Sinon, comment peut-on concilier le principe d’un

bicaméralisme parfait et équilibré avec le principe de la nomination de certains membres du Sénat

par le Chef de l’État ? Cette disposition est anti-démocratique et viole le principe de la séparation de

pouvoirs. Elle s’écarte nettement de l’objectif de renforcement de l’équilibre des pouvoirs pourtant

officiellement affiché par les autorités. En outre, l’on dénonce le caractère budgétivore de cette

réforme dans un contexte socioéconomique difficile.

Les analyses sur le Parlement burkinabè montrent que les députés ne jouent pas suffisamment leur

rôle. Le problème n’est pas seulement institutionnel mais aussi comportemental. Tant que les députés

refusent de s’assumer face à leurs devoirs constitutionnels qui leur imposent une posture critique et

responsable face à l’exécutif, il ne faut pas attendre que le Sénat change les choses dans le bon sens.

Une réforme du Parlement dans le sens d’une plus grande ouverture à la société civile et aux citoyens

aurait donné de meilleurs résultats.

Conclusion et Recommandations

Finalement, analyser la 4

 

ème Législature au Burkina Faso, c’est analyser le système démocratique

burkinabè. L’étude a en effet montré que les faiblesses du processus démocratique ne sont pas sans

effet et sans lien sur la performance du Parlement. Il est évident que cette institution apporte une

contribution notable au projet démocratique. Mais les contraintes auxquelles elle fait face amenuisent

sa capacité à s’ériger en institution véritable et acteur de changement démocratique. Conscient du rôle

essentiel que le Parlement joue dans la démocratie et la bonne gouvernance, le CGD plaide pour son

renforcement. Aussi, dans la perspective de la 5

 

ème Législature, le Centre formule les

recommandations suivantes.

·

 

L’organisation de rencontres annuelles « Assemblée nationale- société civile »

Cette rencontre pourrait avoir deux objectifs. D’abord, permettre aux OSC de s’imprégner de l’agenda

du Parlement et de ses priorités afin de les prendre en compte dans leurs programmes, ensuite,

exposer à l’institution parlementaire les réflexions de la société civile sur le travail parlementaire. Le

CGD pourrait faciliter l’opérationnalisation de cette recommandation.

·

 

La délocalisation des réunions du bureau de l’Assemblée nationale

9

 

Burkina Faso, Assises nationales sur les réformes politiques (Rapport général), janvier 2012, p. 27

10

 

Il convient de souligner que certains participants à ces rencontres de dialogue avaient émis des réserves sur

l’opportunité d’une telle réforme. Au CCRP par exemple, de l'Église catholique a été la seule structure à exprimer une

opposition, avant d'y renoncer après des pressions amicales sur ses représentants qui ont cependant veillé à ce que

des garde-fous soient posés.

11

 

Ibid

12

 

Ibid

7

La mise en oeuvre de cette recommandation peut avoir des effets symboliques et pratiques. Le

déplacement de l’instance dirigeante au niveau local peut contribuer à renforcer les liens entre le

Parlement les populations à la base.

·

 

L’institution d’une rubrique sur le site web du Parlement d’une « chronique

parlementaire des internautes »

Cette recommandation serait un moyen pour les citoyens (y compris ceux de la diaspora) de

s’exprimer en donnant leurs avis sur les projets et propositions de loi mis en ligne. Cette stratégie

suppose la mise en ligne des projets de texte afin que les citoyens puissent soumettre leurs opinions

avant leur adoption par les députés.

·

 

L’élaboration d’un code d’éthique parlementaire pour soigner l’image du député

auprès des citoyens

Il est impérieux que le député soit un modèle et une référence sociale. Le code proposé pourrait

contribuer à améliorer l’image des députés. Dans le contexte social burkinabè, il est nécessaire que le

député soit en adéquation avec les valeurs sociales pour davantage promouvoir la légitimité de

l’institution.

·

 

La relecture de la loi n° 27/94/ADP du 24 Mai 1994 portant organisation du droit de

pétition d’initiative législative

Il s’agit ici d’adapter cette loi aux exigences actuelles de la participation citoyenne à l’oeuvre législative.

L’objectif est de faciliter l’initiative législative par les citoyens car la participation citoyenne est un gage

de crédibilité pour l’institution parlementaire.

·

 

La création d’un Réseau de parlementaires sur la « Vie chère »

La création d’un tel réseau peut contribuer à une meilleure implication du Parlement sur la question

de la « vie chère » qui apparait aujourd’hui comme une des préoccupations essentielles des citoyens.

·

 

La création des centres d’informations sur le Parlement dans les chefs-lieux de région

L’objectif de cette recommandation est de créer des « services déconcentrés » du Parlement avec pour

mission de fournir aux citoyens qui le souhaitent toutes les informations et les documents nécessaires

sur le Parlement.

·

 

Le renforcement de l’appui technique aux députés

Cette politique passe par l’augmentation du nombre des assistants et administrateurs parlementaires et

une amélioration de la dotation en matériel logistique. Un plan de formation pour ce personnel

d’appui comprenant, entre autres, des voyages d’études et des formations sur des thématiques

spécifiques serait pertinent.

·

 

L’affectation d’un budget aux groupes parlementaires pour des services d’expertise

L’objectif est de mettre à la disposition des groupes parlementaires des fonds qu’ils pourraient utiliser

pour payer des experts dans certains domaines spécifiques. Le rôle de ces experts serait d’aider à la

formulation des propositions de lois ou à l’analyse des projets de loi. Ces fonds pourraient également

être utilisés pour financer des voyages d’études au profit des membres du groupe